民航资源网2011年7月11日消息：随着我国经济不断发展，人民收入水平和生活水平的不断提高，人们出行时往往更加注重效率和舒适度，而航空运输因其快速、舒适、便捷、安全、机动等特点，正逐步成为广大人民出行，特别是长距离出行的重要方式。在货物运输方面，科技含量高的新兴产业、鲜活易腐货物运输及快递业务等因附加值大、运输时效性要求高等特点，对航空运输具有很强的依赖性。自改革开放以来，民航客运量由1978年的231万人，增加到2009年23052万人，平均增长速度为16%；货运量也由1978年的6.4万吨，增加到2009年445.5万吨，平均增长速度为14.7%。新疆民航的客运量也由1978年的7万人，增加到2009年的435万人，货运量由1978年的0.12万吨，增加到2009年的3.8万吨。从统计数据来看，民航客运量占全国客运总量比重由1978年的不足0.1%增加到2009年的0.77%，而新疆民航客运量占全疆客运量比重已达到1%，即每100个人之中就有一个是乘坐飞机出行的，飞机作为一种现代化的交通工具在人民的工作、生活发挥着越来越重要的作用，关系也越来越密切。

　　截至2009年，我国共有民用航班飞行机场165个，其中新疆14个，从机场布局和覆盖面积来说，还仍落后于全国平均水平，疆内许多地方甚至各地州的首府城市，各族人民乘坐飞机仍然不便，与群众的日益增长需求还相差甚远。同时因运营成本和客源的问题，许多大的航空公司也不愿意通入到偏远地区飞行，这就进一步加大了供需之间的矛盾。为解决这个矛盾，民航新疆管理局领导班子结合新疆民航实际，提出了“民生航空”的战略构想，即以非市场化运营模式，突出“民生线、生命线、维稳线”公益性特点，实现“飞得到、坐得起、用得上”的目标，满足新疆各族群众生产生活所必须的基本航空需求。

　　本文将结合新疆航空业实际，特别是新疆通用航空的实际情况，在中央新疆工作座谈会、《中共中央、国务院关于推进新疆跨越式发展和长治久安的意见》、中国民用航空局《关于促进新疆民航事业发展的若干意见》、《关于加快通用航空发展的措施》、《关于加快推进新疆民航跨越式发展的会谈纪要》等政策给新疆民航事业发展带来机遇的基础上，分析在新疆发展民生航空的重要意义，以及发展民生航空所面临的困难，寻找解决困难的办法，积极探索在新疆发展民生航空服务的新模式，促进新疆跨越式发展和长治久安。

　　一、民生航空的基本概念及相关情况

　　（一）基本概念

　　1.航空：人类利用飞行器在地球大气层中从事飞行及有关活动。

　　2. 航空器：能在大气层中飞行的各种飞行器。

　　3.民用航空器：是指除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器。

　　4.公共航空运输：是指以营利为目的，使用民用航空器运送旅客、行李、邮件或者货物的民用航空活动。

　　5.通用航空：是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。

　　6.民生：主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况，等等。

　　7.民生航空：以通用航空、通勤航空、应急航空为主要内容，以支线机场、空管、油料等保障单位非市场化运作模式为实践方向，突出民航“民生线、生命线、维稳线”公益性特点，实现“飞得起、坐得起、用得上”的目标，满足群众生产生活所必须的基本航空需求。

　　（二）公共运输航空、通用航空和民生航空之间的区别与联系

　　从各自的定义中可以看出，他们的共同点就是都是利用民用航空器从事航空活动；而公用运输航空和通用航空又是互为补充的，公共运输航空主要是以盈利为目的，从事客、货、邮运输服务的，通用航空是民用航空中除公共运输部分以外的航空活动，承担了部分公益性的飞行任务，公共运输航空和通用航空共同组成了民用航空。民生航空为近年的新提法，和公共运输航空和通用航空皆有联系。民生航空是以通用航空、通勤航空和应急救援为主要内容的，实施的是公益性飞行，可以纳入到通用航空的范畴；同时，民生航空又从事航空客、货运输，和运输航空在业务上又有着一定联系。民生航空是针对边远欠发达地区，提高航空运输通达性，满足广大人民群众“坐得起”飞机的需求，突出民航“民生线、生命线、维稳线”公益性特点应运而生的新思路、新探索。

　　（三）国内外通用航空发展现状

　　民生航空主要立足通用航空的，结合实际，现将国内外通用航空发展现状以及新疆通用航空发展现状作简要介绍。

　　1.国外通用航空发展情况

　　全球有32万架通用航空器在工业、农业、旅游、公共服务、应急救援、飞行训练和公务飞行等领域从事专业性航空活动，其数量占民用飞机总数的90%以上，年飞行量超过3500万小时，其中公务出行（私人旅游）占60%、教学培训20%、飞行作业或其他活动占20%，全球大约有70000名飞行员从事通用航空飞行。美国拥有通用航空飞机22万架，年飞行时间超过28000万小时，有通用航空飞机机场和直升机机场近18000个，飞行员50余万人。澳大利亚有通用飞机11000多架，加拿大约有31000架通用飞机，巴西拥有的通用航空飞机也超过了10000架。

　　美国根据国际民航组织（ICAO）分类将空域分为6个级别（A，B，C，D，E，G），几乎所有的通用航空都在级别E进行操作，对级别G的空域使用不受限制，也促进了通用航空的发展。美国1978年通过的《航空公司放松管制法》进一步放松国内航线、航班、票价和市场的管制，鼓励航空公司竞争，对经营偏远和欠发达地区航线的航空公司实施“普遍航空服务”的补助，支持通用航空公司从事公务及商业飞行，美国有近4000个通用航空机场对大众开放，年运载乘客1.66亿人次，定期航线仅在500个左右的机场飞行。巴西也根据国际民航组织（ICAO）分类将本国空域分为7个级别（A-G），其中通用航空对级别G的空域使用也不受限制。

　　2.我国通用航空现状

　　我国通用航空发展可追溯到1912年，当时航空先驱冯如驾驶自制飞机在广州燕塘进行飞行表演，揭开了航空事业发展的序幕。自1949年以后，通用航空事业的得到了快速发展，1951年5月，民航广州管理处派出一架C-46型飞机在广州市执行了41架次灭蚊蝇飞行任务，揭开了通用航空发展的新篇章。1952年，我国组建了第一支通用航空队伍——军委民航局航空农林队，拥有10架爱罗-45型飞机，职工60余人，当年飞行总量为959小时，专供通用航空生产作业的机场和起降点约40个。此后，全国各地陆续成立了以农林业飞行为主的飞行队，后来又成立了专为工业、农业、海上石油等服务的通用航空公司，经过不断发展，形成了现在的规模。

　　截止2009年底，我国共有通用航空公司103家，批准筹建48家；登记注册通用飞机907架，其中固定翼736架，直升机154架，其他17架；通用航空飞行人员1004人，维修人员1557人，签派管制人员287人；拥有通用航空机场70个，临时起降点329个；2009年全国通用航空公司作业飞行总量329873小时，其中工业52916小时，农林业26309小时，教学飞行206035小时，其他44613小时。

　　3.新疆通用航空发展现状

　　截止2010年底，新疆境内共有通用航空企业5家，分别为新疆通用航空有限责任公司（简称新通航）、开元通用航空有限公司、天山通用航空有限公司、天翼直升机航空有限公司、天翔航空学院有限公司。其中新通航是新疆成立最早、规模最大的通用航空企业，也是全国通用航空重点骨干企业之一。其前身系航空航天工业部航空服务队新疆支队，1983年5月成立，年均飞行量保持在4500小时左右。现执管3个系列4种机型的飞机33架，其中Y12型飞机4架、Y5型飞机10架、Y5B型飞机13架、AT-402B型飞机4架、AT-504B型飞机2架。拥有设施完备的石河子、南疆一师一团通用航空基地机场、陕西黄陵、内蒙锡林浩特通用机场和分布全疆地、州、市、县及农牧团场的52条通用航空作业跑道。具有甲乙丙类资质。经营范围包括国内陆上石油服务，人工降水，航空遥感，航空探矿，私用商用飞行驾照培训，航空代管，出租飞机，疆内空中游览，包机旅游，航空摄影，气象探测，空中巡查及为农林牧业服务等二十多个通用航空经营项目。具有执管各种机型的航线维修、定期维修和Y5/Y5B型飞机大修等资质。截止2010年底，新通航累计飞行10万余小时，起落35万余架次，作业范围遍布新疆地、州、县、市和兵团100多个农牧团场以及内地20多个省区。

　　二、新疆发展民生航空的重大意义

　　（一）发展民生航空有利于保障国家安全、维护民族团结和边疆稳定，对于新疆实现跨越式发展和长治久安有重大政治意义。

　　1.发展民生航空有利于促进民族融合。

　　新疆土地面积为16648万公顷，占全国面积六分之一，截止2009年末，新疆地区总人口2158万人，其中城镇人口860万，占总数的近40%；少数民族1317万人，比例约为61%。新疆共有47个民族，其中世居民族13个，全区人口密度平均每平方公里仅有13人，是中国地广人稀的省区之一。在新疆修建2-3公里的高速公路解决不了什么实际问题，但投资2-3公里高速公路的资金就可以新建一个通勤点，满足两地之间的飞行需求，实现客货运输，改善边疆地区和偏远地区的交通，解决广大群众的出行问题。通过开展公益化的民生航空服务，可以进一步加强边疆与内地的联系，促进各民族之间的交流，加强民族团结，促进社会进步。也为发展边远地区及落后地区经济，促进社会进步，为改善城乡二元结构提供基础支撑条件和创造公平发展机会，为实现跨越式发展奠定了基础。同时建立一个通达性和覆盖面广的民生航空网络，实现人人享有民生航空服务，是人们共享改革成果的重要体现，也是促进长治久安的重要举措。

　　2.发展民生航空是保障国家安全、巩固边防的重要手段。

　　新疆位于中国西北边陲，与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度、阿富汗等八个国家接壤，陆地边境线5600多千米。边境线长，反独、反恐形势严峻。2009年，以热比娅为首的“世维会”和境外“三股势力”相互勾结，制造了乌鲁木齐“7.5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件，给新疆的稳定和经济发展带来了严重影响。而境外的“东突”势力也在伺机策划、组织分裂破坏活动，一些“东突”组织公开宣扬要通过恐怖暴力手段达到分裂目的。在中国新疆和有关国家，“东突”势力策划、组织了一系列爆炸、暗杀、纵火、投毒、袭击等血腥恐怖暴力事件，严重危害了中国各族人民群众的生命财产安全和社会稳定，并对有关国家和地区的安全与稳定构成了威胁。如果想从根本上解决“东突”问题在经济层面上的根源，在采取各项打击和宣传政策的同时，必须加大新疆尤其是新疆南部少数民族地区的开发力度，发展当地经济，切实提高当地少数民族的生活水平。新疆地区旅游和矿产资源丰富，但苦于交通不便，没有得到很好的开发和利用。民生航空服务的实现可以极大的促进当地旅游业的发展，带动经济发展并提高群众生活水平，掌握了斗争的主导权，确保了我国新疆地区的政治稳定和社会安定。同时，民生航空中的通用航空服务也是对部队机动性的有利补充。

　　3.发展民生航空是提高本地区应急救援、抢险救灾能力的重要保障。

　　新疆位于著名的喜玛拉雅——地中海地震带，从1968年到2009年平均每4年就会发生一次7级以上地震，平均每年会发生1.5次左右的6级以上地震。另外，新疆是个雪灾频发的地区，经常性的灾害威胁到几万到几十万人的生命财产安全，造成上亿元的直接经济损失。发展民生航空可以促进新疆应急救援体系建设，充分发挥航空在应急救援中的重要作用。2008年我国发生的雪灾和5.12汶川大地震两场特大自然灾害中，飞机都发挥了无可替代的作用。年初的雪灾中最先恢复正常运转的交通方式是民航运输。同时在恢复电力和通讯设施中出动众多人员，甚至装甲车都难以解决的难题，出动直升机开展特种作业就能很快解决。在5.12汶川大地震中直升飞机第一时间飞赴灾区，在提供灾区受灾情况、运送伤员和救援物资上发挥了重要作用。但是，我国通用航空的发展跟国外先进国家相比无论从数量、质量上都还远远落后。这就更需要通过一种创新模式来促进通用航空的发展，而民生航空就是其中之一。

　　（二）发展民生航空在促进新疆地区经济发展、拓展航空市场和推进立体交通体系建设，实现跨越式发展上有着重要经济意义。

　　1.发展民生航空可以极大地促进新疆地区经济发展。

　　资源丰富、交通不便的特点决定了新疆的经济发展对航空运输业的依赖性很强。研究表明具有同样特点的西藏，航空运输业对GDP的贡献率达到了24%。新疆矿产种类全、储量大， 开发前景广阔。新疆已发现大中型矿产地138 处，占中国已发现矿产种类的81.6%，其中9 种储量居中国首位，32 种居西北地区首位。新疆石油资源量208.6 亿吨， 占中国陆上石油资源量的30%；天然气资源量为10.3万亿立方米， 占中国陆上天然气资源量的34%；煤炭预测资源量2.19 万亿吨，占中国的40%。新疆丰富的资源目前大部分还处于尚未开发阶段，迫切需要对资源储量、产地等开展详细勘测、地质分析；对在资源所在区域的国家重点项目，需要提供一种便捷快速的运输方式，便于人员运送等。这些都对民生航空中的通勤航空提出强烈的需求。

　　发展民生航空可以对新疆的GDP有直接地贡献，特别是在当前19个省市对口支援新疆经济建设的形势下，新疆各地开展了多项建设项目，基础设施的建设可以拉动内需，并带动经济增长；对改善当地投资环境和发展地方旅游有促进作用，带来当地经济的发展。

　　2.发展民生航空有利于进一步拓展新疆航空运输市场，推动相关产业迅速发展。

　　通过发展民生航空，利用支线飞机开展短途客、货、邮服务，可加强偏远地区与中小及中心城市的联系；通过经济、便捷、安全和通达的民生航空运输体系，进一步促进新疆区内外的物质、人才和信息交流，改善投资环境；促进优势资源的合理开发和转化利用，促进能源基地建设；促进产业的优化升级，实现新疆区域经济快速协调发展。通过发展民生航空，可以较好解决新疆干、支线运力不足的难题，通过民生航空的覆盖面广、网状运输结构，可以为干线和支线航空运送和分散旅客、货物，有利于构建航空枢纽网络建设，有利于扩大支线航空需求，增加运输频次，形成一个干线和民生航空密切配合的运输网络，达到相互促进，共同发展的综合航空运输体系。

　　3.发展民生航空有利于促进和推动新疆立体交通运输体系的建立。

　　新疆公路已建成7条国道、60多条省道，通车里程15.07万公里。铁路营运里程3673公里，连通了全区主要地州和区域。新疆现有14个运营的机场，航线145条，“十二五”末机场将达到21个，是我国拥有机场最多、航线距离最长的省区。乌鲁木齐国际机场是国家确定建设的七个区域性枢纽机场之一。2009年，新疆客运量已达43410万人，货运量达60162.8万吨，而且呈逐年增长的趋势。发达的公路、铁路运输可以为民生航空提供足够的客流和货源，民生航空运输可以通过摆渡将客流和货源及时在支线机场、通勤点和枢纽机场进行接送和疏散。通过机场、通勤点与铁路、公路衔接构建新疆立体交通体系，打造综合综合运输方式，促进新疆实现跨越式发展和长治久安。

　　三、新疆发展民生航空的基础和面临的困难

　　（一）新疆发展民生航空的基础

　　1.随着全国对口援疆工作会议、中央新疆工作座谈会的召开，中共中央、国务院《关于推进新疆跨越式发展和长治久安的意见》等文件的出台，进一步明确提出力争5年内使新疆特别是南疆地区经济发展明显加快，各族群众生活明显改善，城乡面貌明显改观，公共服务水平明显提高，基层组织建设明显加强，经过10年的不懈努力最大程度地缩小新疆与内地差距，确保2020年实现全面小康社会目标。给新疆经济发展指明了方向，也为新疆发展民生航空提供了政治依据和经济基础。

　　2.中国民用航空局民航强国战略的提出，《关于促进新疆民航事业发展的若干意见》、《关于加快通用航空发展的措施》等政策的制订，与自治区人民政府《关于加快推进新疆民航跨越式发展的会谈纪要》的签署，明确提出要着力发展支线和低成本航空，大力发展通用航空。具体制定区域民航发展政策，大力推进支线航空发展，提高航空运输通达深度；完善相关法规和标准，大力推进低成本航空发展，满足不同消费群体的需求；补充并完善规章和技术标准，鼓励发展通勤航空；鼓励网络航空公司和支线航空公司进行多种方式的合作；制定并实施“基本航空服务计划”，为老、少、边、穷地区提供有效的航空运输服务等等。为民生航空发展在政策法规、标准制度、运营模式等各个方面提供了依据。

　　3.新疆的通用航空事业发展比较早，现有5家通用航空公司，其中新疆通用航空有限责任公司历史最长，经营范围最广，有自己的基地机场和布局合理的南北疆农牧团场作业点，这些作业点跑道经硬化后，完全能满足通勤航空的起落要求。新疆天翔航空学院有限公司已取得经营许可证，首批飞行员培训工作已正式开始，将为民生航空提供源源不断的飞行人员。新疆天翼直升机有限公司和开元通航主要经营直升机项目，能够满足应急航空和医疗救护的需要。新疆通用航空有限责任公司现正和新疆职业大学开展天缘机务培训学校项目，建成后将为民生航空培养急需的机务维修人员。现有的这些资源都为新疆发展民生航空奠定了基础。

　　（二）发展民生航空所面临的困难

　　民生航空是以通用航空、通勤航空和应急救援为主要内容的，相对于快速发展的运输航空来说，我国通用航空产业总体来说相对落后，更远远落后于世界大部分国家。而通用航空的发展所面临的问题同时也制约到民生航空的开展，主要有以下几个方面：

　　1.发展民生航空所需资源严重紧缺。

　　民生航空的发展离不开空域、人才等要素资源作为保障，而我国现阶段低空空域没有开放，飞行、机务等专业人才短缺和非正常流动都成了制约民生航空发展的重要因素。

　　（1）低空空域的管理和使用制约了民生航空的发展。前文提到美国根据国际民航组织（ICAO）分类将空域分为6个级别（A，B，C，D，E， G），几乎所有的通用航空都在级别E进行操作，对级别G的空域使用不受限制。在我国，根据CCAR-71部规定，将空域仅仅划分为四个级别（A，B，C和D），其技术要求和ICAO标准一致。而对于受控制较少且对于通用航空活动较重要的空域没有进一步划分E、F和G类。2003年5月1日实施的《通用航空飞行管制条例》就明确规定，如通用航空飞机需要起飞，需提前7天申请“临时空域”，当局会在起飞前3天给与批复。待临时空域被批准后，还需要1-2天的时间申请飞行计划。冗长繁杂的程序严重制约了通用航空的应用和发展，同样也是制约着生航空的开展。

　　（2）航空类专业技术人员的短缺制约了民生航空的发展。截至2009 年底，持有中国民航局颁发的航空器驾驶员执照的飞行人员为20535人，其中通用航空飞行人员仅为1004人，比例不到5%。机务维修人员为1557人，其中真正有维修放行执照的不足1000人。通用航空的飞行人员主要来源以军队转业、航空体育学校以及通航企业自己培养为主；机务维修人员也以部队复转军人、民航运输航空企业离退休以及非航空单位或院校调入的机务维修人员为主。2005年民航局与空军明确要求飞行员军转民需要提交推荐函，导致通用航空企业引进军转人员的成本大为提高。虽然国内有民航飞行学院等专业培训机构，但他们主要以培养运输航空飞行员为主，而且因专业人员培训费用昂贵、成本较大，导致通航用不起专业院校飞行员。通航自己培养飞行员，每年也需要支付高额培训费，以新通航为例，每年的培训费用高达百万元。有些企业为培养飞行员买单后，在飞行员短缺的大环境下，飞行员没有为企业工作就跳槽，造成人财两空。在机务维修人员培训中，考取执照是关键步骤。目前机务维修人员取照依据的是CCAR-66部制定和实施的考试管理系统，将执照划分为ME（机械）和AV（电子）两大类，在考试教材内容和管理上存在严重不适用通用航空的问题。目前通用航空器大部分为小型航空器，有的设备配备比汽车还简单，而考试内容为大型飞行的维修知识，显然与实际不符。同时，因维修执照的通用性，许多维修人员在通航企业花钱培训取得执照后，就跳槽到运输航空企业，造成了通用专业人才的严重缺乏。

　　2.现有的政策法规、基础保障等环境因素影响民生航空的发展。

　　（1）法律法规体系是影响民生航空发展的关键性因素。近年来，随着民航业的不断发展，我国相继出台了系列民用航空法律法规，初步形成了民航的法规体系。通用航空作为民航的两翼之一，在规范其运行了也制定了相应法律规章。但就目前我国的通用法规体系看，主要还存在一定问题。一是标准体系不够完善，结构不够合理。民航局颁布的现行有效的一百多部民用航空规章中，公共运输航空和通用航空公用的规章居多，专门适用通用航空的单行规章只有十余部，缺乏针对性和时效性。通用航空在机队规模、人员队伍、专业技术人员素质上和运输航空有一定的差距，在从事的经营范围也有较大差距，许多对公共运输航空适用的不一定对通用航空适用，甚至有些法规完全是针对运输航空企业，而硬要从事通航作业的单位严格执行，反而给通航企业增加了额外的负担。如现行规章及事故等级分类标准没有明确区分运输航空和通用航空，如通用航空不幸发生航空安全事故，处理标准完全和运输航空一样，通常是责令通用航空企业停业整顿，相对于运输航空企业来说就过于严厉了。二是缺乏支持通用航空发展的法律法规。现有的法规除《民用航空法》外，有关通用航空的法律规范仅限于技术标准和法规制度，即仅仅规定通航要怎么去做，按什么标准去做，而对于通用航空发展以及如何鼓励和促进通用航空发展没有相应规章，缺少诸如美国《航空客运放松管制法》、《通用航空振兴法案》这样的法律规定。

　　（2）通用航空飞机及航材高额的税费制约了民生航空的发展。发展民生航空服务，必须有高性能、多用途飞机作保障。我国从事通用航空器生产制造的厂家主要有石家庄飞机工业有限责任公司、哈尔滨飞机工业集团有限公司、江西洪都航空工业股份有限公司、江西昌河航空工业有限公司、陕西飞机工业（集团）有限公司、常州飞机制造有限公司等，主要产品有Y5B、小鹰500、Z9、Y12、N5、Y8等通用飞机。现许多通用航空企业所使用的高性能飞机多为进口，而通航企业在引进小型航空器是要承担高额税赋，一般情况关税在2%-5%不等，增值税为17%，而增值税是在计征关税的基础上征收的，综合起来，进口一架飞机总的税赋高达23%-25%。一般购买飞机时都会随飞机配送一定航材，为保证正常使用，通航企业一般还会订购一些航材，而这些航材在入关时的关税一般在1%-30%不等，平均为12%，再征收17%增值税，最后达到29%左右。在实际运营中，还会有飞机返厂维修、航材维修等等，在出关、入关时都会产生大量费用，无形中给通航企业的经营带来了较大的经济负担。

　　（3）机场规划、布局和建设滞后，影响了民生航空覆盖的程度。截止2010年底，我国共有通用航空机场（包括临时起降点）399个，机场区域分布很不均匀，东部地区密度是全国平均水平的4.3倍，中部是全国平均水平的1.5倍，而西部地区的密度不到全国水平的2/3。目前国家对运输航空机场建设投入了大量资金，长期以来忽视了通用航空机场建设。通用航空机场建设、管理长期沿用运输机场标准，审批层次过高、周期过长。二是通用航空航油保障渠道狭窄。目前通用航空器使用航油多以95#、100#航空汽油为主，而这种航空汽油只有兰州炼油厂生产，而且只接受大批量的定产。一般通航企业没有这个能力与资金，造成了许多通航企业有飞机但飞不起来的窘迫局面。如不解决航油的问题，势必影响到民生航空的正常运转，特别是应急航空中，如果没有油料保障，就完全失去了意义。

　　3、通用航空市场准入门槛过高也制约着民生航空的发展。

　　国家对通用航空实施了严格的市场准入制度，未经中国民用航空局或其设立的民航地区管理局批准，取得经营许可权，任何单位和个人不得擅自筹建通用航空企业、购租通用航空器和从事通用航空经营活动。以目前各地区管理局的审批过程来看，审批周期长、程序复杂，拿新疆天翼直升机公司的筹建过程来看，该公司从2010年2月批准筹建，到2011年3月才取得经营许可证，整个程序历时1年多。此外，对已具有通用航空经营许可的企业，国家对其营运资质有严格的规定。根据《通用航空企业审批管理规定》，通用航空的经营项目划分为甲类、乙类、丙类，通用航空企业只能在其规定的营业范围从事通用航空作业活动，不得超出经营范围。如一个通用航空想开展新的项目，必须申请增加经营项目和类别，这也限制了民生航空的发展。

　　四、新疆发展民生航空的目标和具体措施

　　（一）新疆发展民生航空的建设目标

　　根据“新疆民航发展第十二个五年规划”和“兵团航空事业十二五发展规划”的总体要求，结合新疆通用航空发展的实际情况，在新疆发展民生航空的总体思路和建设目标为：以持续安全为前提，以解决发展思路问题为核心，以突破政策障碍为重点，充分调动各方面积极性。建设发展的具体目标分两个阶段实施，第一阶段从现在起到2015年，建设完善南北疆通勤航空运行基地、通勤机场和硬化通航作业跑道，形成以乌鲁木齐大型门户机场为枢纽，以全疆近21个支线机场为支撑，构筑覆盖全疆的较为完整的航空运输网络；第二阶段是2015年到2020年，建立功能齐全、服务规范、作业范围广泛的民生航空服务体系，基本满足经济社会发展的需要；民生航空自身具备一定的“造血”功能，能够实现可持续发展。

　　（二）新疆发展民生航空的具体措施

　　根据新疆发展民生航空的发展目标，当期重点是要做好通勤航空和应急航空建设，结合新疆航空实际情况，必须做好以下几个方面：

　　1.加快推进通勤航空机场体系、航空网络和应急救援体系建设。

　　发展民生航空，必须促进通用航空发展，加快推进通勤航空和应急航空建设，积极探索空管、油料等保障单位非市场化运作模式，实现“飞得到、坐得起、用得上”的目标。

　　（1）加强机场基础设施建设，打造民生航空完备机场体系。根据新疆人口、经济、开发、应急救援的现状和发展趋势，从满足维稳反恐、巩固边防安全、满足百姓出行，改善民生、配合大型项目建设开发、团场和新兴城市建设以及旅游开发需求的角度出发，以现有的乌鲁木齐枢纽机场和南北疆支线机场为基础，以覆盖全疆所有行政县市、兵团重要城镇为目标，加快推进塔中、莎车、楼兰、图木舒克支线机场建设，完成库尔勒、和田机场扩建，加快推进喀什机场建设；改扩建现有通航点，使之符合通勤航空机场或起降点的运行要求；在人口密集、交通不利地区新建通航点，使疆内通勤航空机场达80个以上，形成以乌鲁木齐、石河子、伊犁、阿克苏、喀什、和田、哈密、库尔勒、克拉马依及塔城所在地区支线机场为中心，以其周围的通勤机场为支撑的民生航空机场体系。

　　（2）加强通勤航线网络建设，将民生航空网络和民航干线联系起来，协调发展。按照“通勤机场—支线机场—干线机场—枢纽机场”的布局结构，构建“点多面广、南北疆互通成网”的通勤航线网络。围绕乌鲁木齐枢纽机场为中心，选择喀什机场为支线枢纽试点，建立南疆库尔勒、库车、阿克苏、喀什、和田、且末六个支线机场之间闭环航线，建立北疆阿勒泰、塔城、克拉玛依、石河子空中运输走廊，形成以区域支线机场之间运输为主，通勤点到支线运输作补充，服务点扩展到全疆的辐射式航线网络。

　　（3）推进开展通用航空运输服务试点。积极开展通用航空运输服务试点，推进新疆航空普遍化服务，以喀什、库尔勒、伊宁、石河子、乌鲁木齐机场为中心，以通用航空企业为主体，使用通用航空器从事新疆区内短途客、货、邮运输业务，发展公务飞行、通用航空包机飞行、出租飞行、游览飞行业务，逐步建立较为完善的通用航空服务体系。

　　（4）加强通用航空应急救援体系建设。结合“国家航空应急救援体系”建设，积极参与以航空救援为核心的通用航空救援体系建设，打造一个服务新疆地区，辐射西北地区的航空应急救援服务体系，最大限度减少人员伤亡和健康危害，保障各族群众身体健康和生命安全。建立以乌鲁木齐为中心，以石河子为北疆区域分中心，以库尔勒、喀什为南疆区域分中心的应急救援体系，在此基础上不断完善，逐步发展，形成“立足新疆，兼顾阿里，辐射西北”的航空应急救援网络体系。在整体建设上把应对突发事件和紧急医疗救护相结合，其中北疆区域以紧急医疗救护为主，辅以突发事件救援；南疆区域以处置突发事件为主，辅以紧急医疗救护。在疆内培育1至2家民生航空骨干企业，做好应急救援必备的预案、机队、人员、物资等准备，以满足自然灾害应急救援等特殊航空要求，不断增强通用航空企业公益性服务能力。

　　2.构建低空空域法规标准体系，推进低空空域改革。

　　建立健全低空空域法规标准体系，进一步明确空域资源管理、使用和服务（保障）各方的权利和义务。明确执法主体，制定协调程序，通过管理引导使用者合法飞行，合理利用空域。研究利用现代化通讯手段，改进和简化通用航空飞行计划申报程序，缩短审批时间。通过专业网站发布信息，及时低空空域使用情况，发布通用航空飞行所需相关信息，提高低空空域运行管理和服务效率。鼓励多元化投资建设低空服务保障体系，适应低空飞行需要。积极鼓励地方政府和社会力量投资建设通用航空机场、飞行服务站、气象站等网络体系，为通用航空飞行提供气象、通讯、飞行计划申报、加油、航前航后维护等一系列服务保障。制订与民生航空发展相应的飞行规划和导航标准，探索、推行民生航空在固定区域内作业的低空空域管理新模式。

　　2010年11月，国务院、中央军委印发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，对深化我国低空空域管理改革作出部署。明确了4000米以下低空飞行无需报批只需报备，这打破了国内通用航空业发展的制度壁垒。按《意见》的总体部署，中国低空空域开放将按照试点、推广、深化三个阶段逐步改革，即2011年前在局部地区改革试点，2011年至2015年底前在全国推广试点，2016年至2020年进一步深化改革。2010年，沈阳、广州两开放1000米以下飞行管制试点工作。2011年1月28日，海南低空空域管理改革试飞活动在海口正式启动，这标志着踌躇多年的低空开放在2011年正式进入实质性推广阶段。根据民航局安排，低空开放会在黑龙江、吉林、广东、海南等试点的基础上进一步扩大。准备扩大到湖北、湖南、广西和内蒙古东部。随后会年年扩大，争取在2015年能够实现全面放开。低空空域改革的不断推进，对于充分开发利用低空空域资源，促进通用航空事业、航空制造业和综合交通运输体系的发展，推进民生航空的开展起到了积极的作用。

　　3.加快专业技术人员的培养，为发展民生航空提供人力资源保障。

　　（1）支持和鼓励有条件的地方和通用航空企业发展民生航空飞行、机务人员培训。通过鼓励通用航空企业增加CCAR141和CCAR145资质，简化资质审批程序，加大补贴力度，利用企业自身的飞行教员、理论教员等资源开展培训工作，加快通用航空飞行、机务维修、签派管制人员培养，增加专业人才储备。

　　（2）建立与通用航空实际运行相符合的专业技术人员证照考核和管理体系，包括通航专门的培训教材体系、考试规则以及执照管理办法。降低通用航空飞行人员淘汰比例，取消机务维修人员考试中的不合理规定，提高取照通过率，积极为民生航空输送急需人才。

　　4.加快通用航空法规标准建设，完善通用航空法规体系。

　　一是要结合我国通用航空发展现状及未来发展趋势，按照国际民航组织对通用各航空项目的分类标准，参照国际标准化组织（ISO）标准体系，完善我国通用航空作业安全标准、技术标准、设备设施及测试标准。二是进一步推进民航法规修订工作，按照国际民航组织的要求规范通用航空定义，以法律形式确立通用航空的地位及作用。完善通用航空规章制度，制订《特殊通用航空飞行活动申报审核规定》《通用航空机场建设管理规定》等制度；围绕降低通用航空市场准入、加强通用航空市场监管和安全运行管理有效衔接等方面对《通用航空经营许可管理规定》进行修订等。三是为减轻通用航空运营负担，降低运营成本，促进通用航空产业结构调整和产业升级，促进通用航空走向良性发展道路，协调相关部门研究制定关税及增值税减免政策。特别是对纳入国家应急体系及从事公益和准公益飞行活动的民生航空企业进口小型航空器、航材等实施减免税收政策。四是协调发改委、兰州炼油厂，委托中航油解决通用企业航油供应问题。加大航空汽油储备量和储备分布，解决民生航空的后顾之忧。同时，建议民航局协调国家有关部门，考虑民生航空对国民经济建设的公益性和社会效益，对航空汽油生产厂家给予一定的补贴，拨专款补贴油料储备的流动资金。

　　5.推进民生航空立项，加强组织领导，统筹规划民生航空建设。

　　依托政府和行业主管部门力争将新疆民生航空建设列入中央和全国十九省市对口支持新疆建设内容，“十二五”期间争取国家立项。成立民航行业政府和地方各级政府为主要成员的民生航空工作机构，加强组织领导，建立督导机制，统筹规划民生航空建设。争取政策和资金支持，加快推进通用航空、通勤航空、应急航空协调发展，积极支持地方政府和社会力量参与民生航空建设，多元化发展。积极推进与民生航空配套的运力、人才、管理、服务等软件建设，促进机场、跑道、起降点等硬件设备建设，加快新疆民生航空发展。

　　结论

　　综上所述，在当前的情况下，构建“民生航空”是新疆经济社会发展的现实要求，也是新疆民航发展的必然选择。发展民生航空对于加快新疆经济发展、实现新疆跨越式发展和长治久安具有重要意义。发展民生航空对于培育新的经济增长点；促进旅游业的迅速发展；克服新疆地理条件对公路和铁路的制约，充分发挥航空的机动、灵活和便捷性；发挥航空在应急救援、医疗救护等方面有着特殊的作用。依托新疆现有的基础，通过加快推进机场布局建设、积极开展通勤航空试点和应急救援航空建设，不断推进新疆民生航空事业的发展，必将实现 “飞得起、坐得起、用得上”的目标，满足新疆各族群众生产生活所必须的基本航空需求，造福全疆各族人民。

　　参考文献：

　　[1]中国统计年鉴；国家统计局；中国统计出版社；2010年。

　　[2]新疆统计年鉴；新疆自治区统计局；中国统计出版社；2010年。

　　[3]中国通用航空发展报告；民用航空局运输司、中国航空运输协会通用航空委员会；2008年、2009年、2010年。

　　[4]大陆通用航空发展概况；史博利；2008年。

　　[5]构建“民生航空”是新疆民航发展的必然选择；庄文武；2010年。

　　[6]加强行业管理保障和规范我国通用航空快速发展；靳军号；2010年。

　　[7]低空空域管理改革缘何进展缓慢；王霞；2010年。

　　（作者单位：新疆通用航空有限责任公司）